关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施意见
2020-04-23 16:13:00
来源:中共江苏省委办公厅
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实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。为全面贯彻落实中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(中发〔2018〕43号)精神,促进我省区域协调发展向高水平和高质量迈进,制定本实施意见。

一、准确把握建立区域协调发展新机制的总体要求

(一)总体思路。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,认真落实习近平总书记“江苏要做好区域互补、跨江融合、南北联动大文章”重要指示,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持新发展理念、推动高质量发展,立足客观经济规律,完善区域政策和空间布局,发挥各地比较优势,深化改革开放,破除政策壁垒,促进各类资源要素合理流动和高效集聚,构建高质量发展新动力源,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,建立健全竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制,努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标,加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局,全面提升区域治理体系和治理能力现代化水平。

(二)主要目标。到2022年,建立与江苏经济社会高质量发展相适应的更加有效的区域协调发展新机制,在建立区域统筹发展机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制、区域发展保障机制等方面取得重大突破,在完善市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区域利益补偿机制等方面取得重要进展,区域协调发展新机制在有效遏制区域分化、规范区域开发秩序、推动区域一体化发展中发挥显著作用。到2035年,建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制,实现区域政策与财政、金融等政策有效协调配合,区域协调发展新机制在显著缩小区域发展差距和实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当中发挥重要作用,为建设现代化经济体系和满足人民日益增长的美好生活需要提供重要支撑。到本世纪中叶,区域协调发展新机制在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全省人民共同富裕等方面更加有效。

二、着力建立区域统筹发展机制

(三)深入实施国家区域战略。积极融入国家区域发展大局,认真实施“一带一路”建设、长江经济带发展、长三角区域一体化发展等国家重大区域战略。大力推进“一带一路”交汇点建设,重点实施国际综合交通体系拓展、国际产能合作深化、“丝路贸易”促进、重点合作园区提升、人文交流品牌塑造等“五大计划”,继续推进国家东中西区域合作示范区建设。坚持“共抓大保护、不搞大开发”,推进沿江产业结构布局优化和产业转型升级,建立生态环境保护硬约束机制。紧抓长三角区域一体化发展重大战略机遇,加快产业创新、基础设施、区域市场、绿色发展、公共服务、省内全域“六个一体化”,合力建设长三角生态绿色一体化发展示范区,打造一体化发展样板。推进淮河生态经济带建设,加强基础设施互联互通,推动产业合作对接,打造美丽宜居、充满活力、和谐有序的生态经济带。坚持保护传承利用好大运河,高质量推进我省大运河文化带建设,以大运河国家文化公园重点建设区为契机,系统打造高品位的文化长廊、高颜值的生态长廊、高水平的旅游长廊,确保我省大运河文化带建设走在全国前列。加强长江、淮河等重点流域上下游间合作发展,密切沿线省市联动,强化省际环保联防联控和应急合作,探索协同推进生态优先、绿色发展的新路子。

(四)加快推进都市圈发展。增强中心城市和城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力,促进各类要素合理流动并向优势地区集中,形成以城市群为主要形态的增长动力源,带动经济总体效率提升。加快南京都市圈发展,着力提升南京城市首位度,充分释放科教资源优势,进一步增强南京特大城市能级。增强南京对周边区域辐射能力,推动宁镇扬一体化发展,深化宁淮合作。大力推进苏锡常都市圈一体化发展,加大资源共建共享和有效整合力度,建立跨区域多领域合作协同机制。探索都市圈协同治理新机制,加强南京都市圈与杭州都市圈、合肥都市圈协调联动。加快推进都市圈内和都市圈之间重大基础设施建设,提高城际铁路、高速公路的路网密度,积极发展枢纽经济和总部经济,打造综合立体交通运输走廊。

(五)推动优势区域率先优化发展。发挥苏南地区先发优势,加快苏南国家自主创新示范区建设,积极打造沿沪宁产业创新带,着力推进南京江北新区、中国(江苏)自由贸易试验区等探索性创新性引领性发展,以南京、苏州、无锡为重要极点,共同构建长三角科技创新共同体。积极开展苏南部分地区社会主义现代化建设试点,在重要领域和关键环节形成可复制可推广的实践经验。发挥苏中地区通江达海的优势,健全跨江融合、江海联动机制,加快苏中全面融入苏南步伐,推进南通沪苏跨江融合发展试验区建设,支持江阴—靖江跨江融合发展和常泰联动发展。

(六)统筹推进经济相对薄弱地区发展。坚决打赢打好精准脱贫攻坚战,聚焦重点地区、重点群体和“三保障”,加快建立解决相对贫困的长效机制,大力实施产业扶贫,巩固和提高扶贫效益和脱贫质量,确保民生特别是困难群众基本生活得到有效保障和改善。紧紧围绕决胜高水平全面建成小康社会的目标,进一步完善“五方挂钩”等帮扶机制,建立健全普惠性的南北扶持机制和精准的差别化支持机制,加快改善苏北地区农民群众住房条件,补齐苏北以及苏中经济相对薄弱地区基础设施、公共服务、生态环境、产业发展等短板。发挥苏北资源环境比较优势,加快新型工业化进程,强化南北联动机制建设,大力推进南北共建园区高质量发展,积极鼓励南北县级结对共建特色园区,支持淮安复制推广昆山深化两岸产业合作试验区经验,推动沪苏大丰产业联动集聚区建设,着力提升苏北地区高质量发展的内生动力。

(七)推进重点功能区建设。完善和落实主体功能区战略,细化主体功能区划分,探索形成区域协调发展战略与主体功能区、新型城镇化、乡村振兴等战略融合路径。按照各功能区定位,推动优势互补、合理分工、错位发展,加快形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局,打造整体优势。加快扬子江城市群和沿海经济带、江淮生态经济区、徐州淮海经济区中心城市建设,支持优势地区充分发挥价值创造作用,将扬子江城市群建设成为支撑长三角世界级城市群北翼核心区,将沿海经济带建设成为我国东部地区重要的经济增长极。支持生态功能地区创造更多生态产品,加强环洪泽湖周边地区空间规划协同,将江淮生态经济区建设成为全省生态安全保障的“绿心地带”。加快推进淮海国际陆港建设,将徐州建设成为淮海经济区经济中心、综合交通枢纽、创新创业中心、双向开放高地和科教文化中心。

(八)推动陆海统筹高质量发展。深入实施沿海开发战略,坚持陆海统筹,优化发展布局,建立健全科学有效的推进机制。构建现代海洋产业体系,加快发展远海海洋工程装备、海洋生物医药等海洋新兴产业,提升涉海科研院所对海洋经济的支撑度。支持连云港建设连接“一带一路”的综合交通枢纽和物流中心,积极发展铁水联运,加快南通通州湾江海联动开发示范区和连云港、盐城国家海洋经济发展示范区等重要载体建设,积极打造淮安航空货运枢纽和通州湾长江集装箱运输新出海口。重点推进沿江、环太湖区域钢铁、石化向沿海地区有序升级转移。完善防洪、挡潮与供水工程体系。编制实施海岸带保护利用规划,研究制定项目用海控制指标,加强海域海岸带海岛生态保护和修复。除国家重大项目外,全面禁止围填海。

三、着力健全市场一体化发展机制

(九)促进城乡区域间要素自由流动。全面放宽城市落户条件,完善户籍等配套政策,打破阻碍劳动力流动的不合理壁垒,促进迁移人口稳定落户。贯彻落实国家城镇国有土地有偿使用制度改革政策,完善城乡建设用地增减挂钩政策,建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制和存量建设用地退出机制。支持建设用地资源向中心城市和城市群倾斜,使优势地区有更大发展空间,提高资源配置效率。贯彻落实农村土地制度改革政策,完善建设用地价格形成机制,推动建立城乡统一的建设用地市场,进一步完善承包地所有权、承包权、经营权三权分置制度,争取授权探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革。依法有序推进集体经营性建设用地入市,开展全域土地综合整治试点。

(十)推动区域市场一体化建设。实施全国统一的市场准入负面清单制度,消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。全面落实公平竞争审查制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的政策,全力打造市场化、法治化、国际化的营商环境。深化在市场规则、标准、政策等方面的一体化进程,加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制,逐步建立统一开放、竞争有序的一体化市场。完善市场信用体系共建机制和市场监管执法联动机制。积极融入长三角一体化市场,合力打造长三角技术转移转化、信用服务、食品安全等合作平台。

(十一)完善区域交易平台和制度。建立健全用水权、排污权、碳排放权分配与交易制度,培育发展各类产权交易平台。完善自然资源资产有偿使用制度,构建统一的自然资源资产交易平台。积极推动利用国家和省有关平台开展水权交易,研究加强水权交易活动监管的措施,探索推动地下水资源取水权有偿转让和交易。完善排污权有偿使用和交易管理体系,建立统一的排污权交易平台。积极参与和推进全国碳排放交易市场建设。持续推进电力市场化交易,完善电力交易平台,保障电力市场平稳有序发展。研究制定用能指标调剂使用管理办法,建立健全全省用能指标调剂使用机制,保障重大项目用能需要。完善区域性股权市场,促进资本跨区域有序自由流动。

四、着力深化区域合作机制

(十二)加强毗邻地区省际合作。以经济、人文、生态为纽带,加强宁杭生态经济带、淮河生态经济带、淮海经济区等省际合作,完善跨省协商机制,加强规划衔接,统筹布局生产生活生态空间,推进公共服务共建共享,强化社会治安协同管理,加强重大污染、安全事故等联合管控与应急处置,建立饮用水源地相邻省份之间预警应急联动机制。积极推进长三角生态绿色一体化发展示范区、淮海经济区、苏皖合作示范区、南京都市圈、虹桥—昆山—相城、嘉定—昆山—太仓等跨省合作载体建设,推动毗邻城市互联互通、共建共享,充分发挥试点示范作用。

(十三)大力拓展国际合作空间。深度融入“一带一路”建设,构建境外投资合作综合服务体系。以国际友城平台和境内外合作园区为重点,充分利用中美、中德省州合作机制和新加坡-江苏合作理事会、泛黄海中日韩经济技术交流会议等对外合作机制平台,拓展国际交流领域和空间。推动中阿(联酋)产能合作示范园、柬埔寨西哈努克港经济特区等建设,加快中哈(连云港)物流合作基地、上合组织(连云港)国际物流园发展,深化中以、中瑞、中德(太仓)、中德(常州)、中韩等重点园区互利合作。

五、着力优化区域互助机制

(十四)深入开展对口支援。深化全方位、精准对口支援,完善和规范对口支援规划的编制实施和评估调整机制,重点推动西藏(拉萨市)、新疆(伊犁州和克州)、青海(海南州)和三峡移民库区(湖北秭归县和重庆万州区、云阳县)等经济社会持续健康发展。加强对口支援项目和资金管理,扎实开展绩效考核评价。

(十五)深入实施东西部扶贫协作。强化以企业合作为载体的扶贫协作,引导企业到对口帮扶的陕西省、青海省西宁市和海东市、贵州省铜仁市投资兴业。加强扶贫协作双方党政干部和专业技术人员交流,加大对教科文卫等领域人才支持力度。广泛动员社会力量参与深度贫困地区脱贫攻坚。

(十六)创新开展对口合作。创新江苏与辽宁对口合作机制,探索跨区域要素共享、产业互动、协同发展的新路径,打造重点产业合作典型示范,促进优势互补、共同发展。

六、着力完善区域利益补偿机制

(十七)完善多元化横向生态补偿机制。按照区际公平、权责对等、试点先行、分步推进的原则,鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训等方式建立横向补偿关系。实施行蓄洪区运用补偿政策,促进行蓄洪区经济社会发展。坚持水量水质同步考核,对跨流域、跨区域调水,研究水资源调入区对调出区生态补偿机制。在长江流域共同探索生态产品价值实现机制试点,在淮河、太湖流域共同探索跨地区生态保护补偿机制。深化生态补偿、水环境“双向”补偿、生态环境损害赔偿等制度改革。

(十八)建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制。充分发挥粮食产销区各自优势,建立省内外粮食产销区互惠、共享、稳定的合作机制,共同搭建产区粮油产品展示展销平台,促进区域内粮食生产、加工、物流、消费等关键环节协同发展。以产粮大县为重点,通过引进企业、资金、人才和技术服务支持等方式,建设优质商品粮生产基地、粮食仓储物流基地和粮食加工园区,保障粮食综合生产能力。

七、着力实施基本公共服务均等化机制

(十九)提升基本公共服务保障能力。推进财政事权和支出责任划分改革,逐步建立权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。坚持基本公共服务由政府主导,切实履行政府兜底责任,合理划分省以下基本公共服务支出责任。按照谁使用、谁负责的原则,实施基本公共服务项目绩效管理,不断提高资金使用效益和服务质量。建立基本公共服务与常住人口挂钩机制,加强省级财政统筹,调整完善转移支付体系,加大基本公共服务投入向经济相对薄弱地区、革命老区和重点人群倾斜,逐步缩小县域间基本公共服务差距。加大区域公共卫生服务体系建设投入,健全突发公共卫生事件区域联防联控机制和应急管理体系。

(二十)提高基本公共服务统筹层次。落实企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,规范企业职工基本养老保险省级统筹制度,加快实现基金全省统收统支。深化预防、补偿、康复“三位一体”工伤保险制度建设,推进工伤保险省级统筹。完善统一的城乡居民大病保险和医疗救助制度,提高支付比例和大病患者保障水平。稳妥提高基本医保统筹层次,增强医保基金互助共济能力。

(二十一)推动城乡区域间基本公共服务衔接。深入实施基层基本公共服务功能配置标准和基本公共服务清单,持续推进城乡基本公共服务标准化建设。推动落实医疗卫生、劳动就业等基本公共服务跨城乡跨区域流转衔接制度。坚持就业优先,建立统一开放的人力资源市场体系,促进人力资源自由流动。完善养老保险关系跨地区转移、跨制度衔接政策,促进养老保险关系顺畅转接。加快对接全国统一的社会保险公共服务平台,推动跨地区、跨部门、跨层级社会保险公共服务事项的统一经办、业务协同和数据共享。推进基于电子健康档案的信息平台跨区域联通,提高跨省异地就医住院费用直接结算效率。完善“城乡统一、重在农村、以县为主”的义务教育经费保障机制,加大对苏北六个重点片区支持力度。推进义务教育学校标准化建设,在实现县域内义务教育基本均衡的基础上推进优质均衡。

八、着力创新区域政策调控机制

(二十二)实行差别化的区域政策。从区域发展实际出发,发挥各自比较优势,提高财政、产业、土地、环保、人才等政策的精准性和有效性。对沿长江、环太湖、沿大运河、环洪泽湖等生态环境敏感区域,加快推进低端产能清理和重点问题整改,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。认真落实化工产业安全环保整治提升方案,推动本质安全根本提升和区域布局明显优化。继续实施与污染物排放总量相挂钩的财政政策。对于能耗强度达标而发展较快地区,能源消费总量控制要有适当弹性。建立国土空间规划体系,健全用途管制制度,制定区域差别化空间政策,保障跨区域重大基础设施和民生工程用地需求。

(二十三)建立区域均衡的财政转移支付制度。完善财政转移支付制度,对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区等地区提供有效转移支付。通过调整收入划分、加大转移支付力度,增强省以下政府区域协调发展经费保障能力。根据人均财力水平、标准财政收支缺口、市县上缴财力占自有财力比重等因素,健全完善省对市县均衡性转移支付制度。完善市县基本财力保障机制,逐步提高市县基本财力保障水平,支持实现市县政府“保工资、保运转、保基本民生”目标。

(二十四)健全区域政策与其他宏观调控政策联动机制。加强区域政策与财政、金融、投资等政策的协调配合,优化政策工具组合,推动宏观调控政策精准落地。财政、金融、投资等政策要服务于国家重大区域战略,围绕区域规划及区域政策导向,采取完善财政政策、金融依法合规支持、协同制定引导性和约束性产业政策等措施,加大对跨区域交通、水利、生态环境保护、民生等重大工程项目的支持力度。加强对杠杆率较高地区的动态监测预警,强化地方金融监管合作和风险联防联控,更加有效防范和化解系统性区域性金融风险。

九、着力强化区域发展保障机制

(二十五)规范区域规划编制管理。加强与发展规划、专项规划、空间规划的有机衔接,更好发挥促进区域落实新发展理念、推动高质量发展的统领作用。规范区域规划编制程序,强化重大问题研究论证,提高指导性、针对性和操作性。健全区域规划实施机制,建立完善前期评估、中期评估与后期评估相衔接、定量评估与定性评估相配套、政府自评与第三方评估相结合的规划评估体系,完善动态调整和修订机制。

(二十六)健全区域发展监测预警。围绕缩小区域发展差距、区域一体化、人口资源环境协调等重点领域,建立健全区域协调发展评价指标,科学客观评价区域发展的协调性,为区域政策制定和调整提供参考。建设基础信息数据库,跟踪各区域发展水平和实施进展。完善督查评估机制,对区域战略实施情况进行检查指导,对未达国家和省标准及脱离实际盲目攀高的地区进行监督提醒。加强对区域发展风险识别和预警,预先防范和妥善应对区域发展风险。

(二十七)建立健全法规规章体系。研究论证促进区域协调发展的法规规章体系建设,健全区域政策制定、实施、监督、评价机制,明确职能部门、地方政府在推进区域协调发展中的责任、义务,充分发挥社会组织、研究机构、企业在促进区域协调发展中的作用。

十、切实加强组织实施

(二十八)强化组织领导。坚持和加强党对区域协调发展工作的领导,充分发挥省市区域性协调机制作用,强化地方主体责任,广泛动员全社会力量,共同推动建立更加有效的区域协调发展新机制,为实施区域协调发展战略提供强有力的保障。

(二十九)强化担当作为。省各有关部门要充分发挥职能作用,严格按照责任分工,研究具体措施,落实相关政策,提供强有力的保障。各设区市党委、政府要切实提高政治站位,制定相应落实方案,完善相关配套政策,及时研究解决区域发展重大问题,确保区域协调发展新机制顺畅运行。

(三十)强化协调指导。省发展改革委要会同有关部门加强对区域协调发展新机制实施情况跟踪分析和协调指导,研究新情况、总结新经验、解决新问题,重大问题要及时向省委、省政府报告。

中共江苏省委办公厅

2020年3月8日印发

作者:  编辑:陆辉  
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